Ett veritabelt skuggkabinett

Boken Makthavare är något så glädjande som ett spännande resultat av ett svenskt samhällsvetenskapligt forskningsprojekt. Anders Ivarsson Westerberg har gjort ett genuint arbete med att viga samman befintliga skriftliga källor – allt från statskalendern till Kjell-Olof Feldts memoarer – med egna djupare intervjuer. Resultatet är troligen den hittills mest fullständiga studie som gjorts av det svenska statssekreterarväsendet, och är som sådan en guldgruva för den politiskt intresserade.
Med föga vågad disposition inleder Ivarsson Westerberg med att diskutera och ringa in sitt ämne: Vad är egentligen en statssekreterare? Yrkets formella förutsättningar och historiska utveckling förklaras – exempelvis den roll som Wennerströmaffären 1963 spelade för inrättandet av en statssekreterarbefattning hos statsministern. Statssekreterarens roll som politisk tjänsteman har utvecklats över tiden: bokens vanligaste förklaring av uppgiften idag är att det är en funktion som finns i skärningspunkten mellan administration och politik. Historiskt har balansen emellertid varit något annorlunda: först med den första Fälldinregeringens tillträde 1976 blev statssekreterarnas politiska ställning definitiv i den meningen att de byttes ut när den borgerliga regeringen tillträdde. Enda undantaget var UD:s kabinettssekreterare Sverker Åström, som ombads kvarstanna. Pierre Schoris tillträde som kabinettssekreterare 1982 kan därför med fog anses markera politiseringen av även denna tjänst.
Ett av bokens paradnummer är den därpå följande sammanställnigen av statssekreterarkaderns sammansättning och karriärvägar. Vissa trender är tydliga och väntade: medelåldern har ökat något, från ca 40 år 1965 till ca 45 år i dag, samtidigt som könsfördelningen har jämnats ut. Utbildningsnivån ligger stadigt högt och Ivarsson Westerberg noterar med forskarens entusiasm att statssekreterarna ”inte sällan” har forskarutbildning. En föga förvånande trend är att statssekreterarna ofta har en bakgrund som politiskt sakkunniga i regeringskansliet. Något tillspetsat kan man annars approximera att borgerliga statssekreterare har sin bakgrund i partiorganisationer och kommunpolitik, medan socialdemokratiska kommer från regeringskansliet. Här är det uppenbart att de långa socialdemokratiska maktinnehaven är en viktig bakomliggande faktor. Efter tiden som statssekreterare är det ovanligt med en fortsatt politisk karriär. Den vanligaste sysselsättningen är istället att bli generaldirektör – allra vanligast var det i Ingvar Carlssons tredje regering, där 57 % av statssekreterarna blev myndighetschefer. Näringslivskarriärerna är mer sällsynta, men klart vanligare bland borgerliga statssekreterare – allra vanligast i Thorbjörn Fälldins andra regering, där 35 % gick till privat sektor (och bara 5 % blev generaldirektörer). Till kalenderbitarens glädje rymmer denna bokens deskriptiva komponent även ett appendix innehållande alla statssekreterare under åren 1965-2008. Studentförbundets seniorskollegium är såvitt jag kan bedöma representerat av Carl Bildt, Ulrica Schenström, Mats Svegfors och H G Wessberg.
En delvis komparativ men huvudsakligen parallellt deskriptiv studie av statssekreterarna och borgarrådssekreterarna i Stockholms stad publicerades av Ivarsson Westerberg, tillsammans med Torbjörn Nilsson, i Statsvetenskaplig tidskrift 2009/4. Tanken är, liksom i boken, att belysa den tidigare relativt understuderade gruppen av politiska tjänstemän. I såväl staten som i staden beskrivs politikernas önskan att på något sätt styra över förvaltningen som en viktig drivkraft bakom det ökade antalet politiskt tillsatta tjänster. Hur ska man få genomslag för sin politik, förmedla politiska idéer till de opolitiska förvaltningstjänstemännen och säkerställa att rätt mediebild kommer ut? Expansionen av de politiska tjänstemännen är ett verktyg, menar Ivarsson Westerberg och Nilsson, som lanserar en slags homeostas-modell: när mål- och resultatstyrningsmodeller minskar det politiska inflytandet över byråkratin och EU-regler kringskär lagstiftningsmakten utgör större politiska staber en ”kompensatorisk politisering”; en motvikt.
Crescendot i Makthavare är det sjunde kapitlet, som behandlar statssekreterarens roll. Med hjälp av fyra metaforer – uppsnappade vid intervjuer med statssekreterarna själva – tecknas en bild av en komplex befattning. Stins på politikens Krylbo är en metafor som fokuserar på statstjänstemannaarbetet: att lotsa in ärenden på rätt spår, att dirigera undan promemorior som inte duger för ministerns ögon och att se till att den allenarådande tidtabellen upprätthålls. Ivarsson Westerberg kategoriserar stinsrollen som underordnad gentemot statsrådet och typisk för en statssekreterare utan stark egen politisk bakgrund. Verkställande direktör är nästa roll, hemmahörande i ett dramatis personæ där statsrådet är företagets styrelseordförande. Här är statssekreteraren den som sköter ledning och styrning av departementet – en roll som är mer jämställd med statsrådet. Mäklare mellan politik och förvaltning är en mer politisk roll, men tydligt underordnad statsrådet. Funktionen är ett slags kommunikationsnav som förmedlar signaler mellan statsrådet och tjänstemännen – men också agerar översättare och grindvakt på vägen. Vice minister, slutligen, är en politisk roll mer jämställd med statsrådet. Det är en roll som stärkts på senare år, inte minst tack vare EU-inträdet, i och med vilket statssekreteraren allt oftare får företräda regeringen i Bryssel. Det är också en roll som återspeglar sig i ökad mediebevakning.
Jag hade härförleden förmånen att diskutera statssekreterarrollen med den moderate riksdagsledamoten Göran Pettersson. Vårt samtal kom att fokusera på en femte roll – narren. Narren är en roll som ingen av oss trodde att en svensk statssekreterare kan fylla, men som vi var rörande överens om att statsråden – inte minst statsministern – icke desto mindre behöver. Lars Gustafsson beskriver i essän “Narren som navigationshjälpmedel” (i boken Meditationer, 2000) rollskiftet mellan kung Lear och narren i Shakespeares drama, och konstaterar att narren är en ”intim rådgivare, en konsult och en spegelbild på samma gång”. Det finns en omfattande forskningslitteratur om groupthink, skadlig konsensus och konflikträdsla i politiska beslutsprocesser, ofta exemplifierat med den misslyckade amerikanska Grisbuktsinvasionen. Att häva sådana onda cirklar är narrens funktion – att förekomma bankrutten, med Lars Gustafssons ord. Men när statsminister Göran Persson började tala med de statyer som pryder Sagerska palatset förmådde hans statssekreterare Lars-Olof Lindgren inte axla narrollen. Högmod går före fall. En narr kan vara lika viktig som en stins.
Ulrik Franke
Ordförande för Fria moderata studentförbundet 2006-2008

2 thoughts on “Ett veritabelt skuggkabinett

  1. Ulrik

    À propos Krylbo-metaforen förtjänar följande lilla diktstrof (ur “Högre matematik för poeter och andra matematiska oskulder” av Tönis Tönisson, Prisma, 1982) återges:

    En rik knös på Krylbo station
    planera’ en permutation
    i samhällets topp
    som skulle ge hopp
    och undvika revolution

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>